更新时间2018-10-02 05:03:24
[黨政體制]與中國政治。景躍進 (進入專欄)
[黨政體制]意味著一種復合結構。按馬克斯·韋伯的官僚制概念，黨政體制中存在著雙重層級組織。除了政府官僚制之外，執政黨本身也是一個巨大的等級體系。從中央到地方，不同層級的黨組織與政府組織相依並存，與此匹配的是兩套官員隊伍（國家公務員與參照公務員管理的黨務幹部）。
黨政體制中存在的雙重官僚制是否意味著某種二元性？答案是否定的。就組織屬性而言，政黨組織的邏輯與政府組織的邏輯是不同的。黨政體制的奧秘在於，作為一個復合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯。理解這一奧秘的一個實用方法，就是觀察一下作為官僚制的政黨結構是如何[嵌入]及[重組]國家/政府結構的。大致而言，可以區分出以下六種主要的方式：
一、在非黨組織的領導機關中設置黨組。
《中國共產黨章程》第46條規定：[在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組]。
2015年1月16日，中共中央政治局常務委員會召開會議，專門聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報工作。習近平總書記在會議上指出，黨中央對全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院的統一領導，
很重要的一個制度就是在這些機構成立黨組。黨組是黨中央和地方各級黨委在非黨組織的領導機關中設立的組織機構，是實現黨對非黨組織領導的重要組織形式和制度保證。
二、以黨中央的某個直屬部門為主導，整合部分政府機構，建構一個局部性的復合體，通常稱為[口]（亦稱[系統]），故有[歸口管理]之說。
例如，中宣部是黨中央的直屬機構，通過[宣傳文化系統]的方式領導著相關的政府機構，包括文化部、教育部、國家新聞出版廣電總局、國務院新聞辦公室、新華通訊社、人民日報社、中國社會科學院等。中央政法委也是如此，它是黨中央領導和管理全國政法機關工作的職能部門，由它牽頭的政法系統包括法院、檢察院、公安部門、國家安全部門、司法行政部門等機構。在結構維度上，歸口管理的要害是對政府官僚制的重組，將黨政體制下的雙重官僚制形成一個整體，它是中國政治中實際運行著的官僚體系。
三、設置高規格的常設性或臨時性的領導小組。
這些小組直接隸屬於黨中央，其領導人通常是政治局常委或委員，小組成員來自黨政工作部門，所承擔的職能與政府管理緊密相關。學界一般將領導小組視為議事協調機構，擁有跨部門的協調權力，但實際上這些領導小組享有更大的權力。
如中央宣傳思想工作領導小組是黨中央負責宣傳思想工作的領導和決策機構，制定宣傳思想和輿論工作的總方針，協調相關的黨政部門的統一行動，它是[宣傳文化系統]的神經中樞。
中央財經領導小組是黨中央負責財經工作的領導機構，自1987年以來，中央財經領導小組的歷任組長一直由時任黨中央總書記擔任，時任總理則任副組長。
在參與制定國民經濟與社會發展五年規劃綱要、年度經濟計劃制定、經濟形勢調研和分析，以及宏觀政策研究等方面發揮著重要作用。在農村工作方面，中央農村工作領導小組也扮演著類似的角色。黨的十八屆三中全會之後，中央成立了全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，可以說是當今中國最有權力的領導小組。值得注意的是，這些領導小組的地位和人員構成賦予其一定的超脫性，具有政治控制和駕馭黨政官僚制的意義（有的領導小組直接與歸口管理制度聯繫在一起）。
四、黨的中央領導人在國家機構中任職，例如黨中央總書記和中央軍委主席兼任國家主席與中央軍委主席，政治局常委任國務院總理、全國人大常委會委員長、全國政協主席等。
五、[一個機構、兩塊牌子]，俗稱[一套人馬、兩塊牌子]。
[中央編辦針對事業單位的情況做出過政策解釋。
所謂[一個機構]，是指一個法人代表、一個財務賬號、一套領導班子和一個隊伍。所謂[兩塊牌子]，是指機構有兩個名稱，根據工作需要，以不同的名義對外使用相應的名稱。
[一個機構、兩塊牌子]不是兩個機構，如果將兩塊牌子變成兩個機構，則屬於違規行為]。
由於黨的組織和機構承擔著國家和政府的實際職能，但又沒有進入或完全進入政府系列，因而在這種情況下，黨的機構就需要以國家和政府的名義來做事，[兩塊牌子]剛好滿足了這種需要。
目前，在中央層面存在著不少這樣的機構套牌，例如，中國共產黨中央軍事委員會與中華人民共和國中央軍事委員會、中共中央對外宣傳辦公室與國務院新聞辦公室、中共中央台灣工作辦公室與國務院台灣事務辦公室、中央檔案館與國家檔案局、中共中央保密委員會辦公室與國家保密局、中共中央網絡安全和信息化領導小組辦公室與國家互聯網信息辦公室等。稍微複雜一點的情況是[一套人馬、一塊牌子、兩個機構]，如中央機構編製委員會辦公室既是黨中央的機構，也是國務院的機構。[一套人馬、兩塊牌子]的現象意味著，黨政體制中的政府系統的職能是不完整的。憲法和法律所規定的政府職權與實際得到行使的政府職權之間存在差距，而黨的組織和機構是解釋這一差距的關鍵變量。
六、黨政合署辦公，如中共中央紀律檢查委員會與中華人民共和國監察部。
在合署辦公的情況下，黨的組織或機構是當然的主角。
經由這些方式，中國共產黨建構了一個以自身為核心和中軸的國家政權結構。
這一結構具有兩個特點：
1.執政黨全面進入了國家系統，佔據了核心位置，履行著重要的政治和行政功能。可以說，無論是結構方面，還是運作機制，黨與政兩者已經緊密地結合在一起了。黨的十三大提出的[黨政分開]主張在隨後的政治改革實踐中被擱置，除了環境變化的因素之外，確實存在著體制方面的原因。
2.政黨在進入國家結構的同時，又保留了自身的相對獨立性。
中國共產黨的重要政治決策機構（中共中央政治局及其常委會以及中央書記處）並沒有進入國家系統，中共中央也擁有獨立設置的職能機構（包括直屬機構和事業單位）。
[黨政體制]的這種雙重性意味著國家法律體系無法對其進行全方位的覆蓋。
因此，認識中國政治不但要讀憲法，也要看黨章；不但要瞭解國家法律和行政法規，也要瞭解黨內法規和黨委文件；不但要考察國家機構和政府系統，也要認識黨的組織機構及其運行。
如果不瞭解五年一度的黨代會報告，不瞭解中央全會的重要決定，何以理解中國政府的政策走向？如果我們不瞭解黨中央設置的各種領導小組，以及黨委部門領導的[口]，何以理解政府機構的實際運作？只有將兩者結合在一起，才能得到一幅關於當代中國政治的比較完整的認識圖景。
在這個意義上，[黨政體制]這一關鍵詞為我們建構了一個認識中國政治的整體性分析框架。
它提醒我們，在分析中國政治時，要將黨與政、文本與實踐、前台與後台綜合考慮進來。
這一方法論立場同時也意味著，對於比較政治學的一般術語和理論應當採取一種反思的立場，並根據中國的國情作出一些必要的調整。
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中国政党组织和政府组织的复合结构是中国共产党领导下的政府组织形式。
可以这样认为吧：党的领导一般任政府的主要领导，党和政府有的兼职
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