元朝对西南地区的管辖史实

更新时间2022-05-01 01:26:39

关于元朝行政区划制度与户籍管理的关系，可在《元史·地理志》开篇的序中找到其内在隐含的规律和特征： 初，太宗六年甲午，灭金，得中原州郡。七年乙未，下诏籍民，自燕京、顺天等三十六路，户八十七万三千七百八十一，口四百七十五万四千九百七十五。宪宗二年壬子，又籍之，增户二十余万。世祖至元七年，又籍之，又增三十余万。十三年，平宋，全有版图。二十七年，又籍之，得户一千一百八十四万八百有奇。于是南北之户总书于策者，一千三百一十九万六千二百有六，口五千八百八十三万四千七百一十有一，而山泽溪洞之民不与焉。立中书省一，行中书省十有一：曰岭北，曰辽阳，曰河南，曰陕西，曰四川，曰甘肃，曰云南，曰江浙，曰江西，曰湖广，曰征东，分镇藩服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九，军四，安抚司十五，县一千一百二十七。文宗至顺元年，户部钱粮户数一千三百四十万六百九十九，视前又增二十万有奇，汉、唐极盛之际，有不及焉。盖岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内陆；而高丽守东藩，执臣礼惟谨，亦古所未见。[4] 《元史·地理志·序》历来为学者高度重视，被认为是研究元朝人口、户籍、行政区划、民族政策的重要史料，但不同领域学者往往从各自的研究需要出发摘取部分内容进行研究：人口史学者关注元初的五次“籍民”活动及其人口数字，以此作为分析元代人口发展的重要线索[5]；研究行政区划和行政管理制度的学者重视的是元朝的行省制度和从唐宋郡县到元代路、府、州、县多层政区制的演变[6]；民族史学者撷取关于民族政策的话语，如“盖岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内陆”等而独立论述之，诸如此类，皆足见上述两段史料在研究元朝人口、行政制度和民族问题等方面的重要性。不同领域学者的反复解析，得出了很多令人信服的研究成果，同时也留下了未能全面、整体解析的遗憾。时至今日，人口史学者也未能解释元朝至少四次重要的全国性户口调查，连西南最边疆也“自兀良合带镇云南，凡八籍民户，四籍民田”[7]，为什么对于“山泽溪洞之民”却不纳入调查统计的范畴呢？赋役制度史学者无法解释“唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内陆”，然而何以没有留下确切的西南地区赋役数据记载？[8]研究行政区划的学者尚无人充分论述“安抚司十五”和设置于云南行省的“甸寨军民府”等特殊政区。民族史学者困惑的是既然唐所谓羁縻之州“比于内陆”，元朝改唐宋时期对西南民族的间接羁縻统治为直接统治，为什么“土官”“土司”制度却从元朝开始一直沿至明清？ 基于上述史料，可见蒙古族以异常强大的武功建立起疆域广袤的元帝国，然而其对于国家治理并无既定的模式，而是在不断吸收各个被征服政权制度的基础上发展起来的。元朝在统一过程中，一方面是疆土的占领，另一方面是对人口的统治和管理。元朝的人口统计或“籍民”活动，伴随着占领金、宋疆土的进程展开，共进行了4次重要的人口登记，相应地进行了多次行政区划制度调整。即窝阔台汗六年（1234）“灭金，得中原州郡。七年乙未，下诏籍民，自燕京、顺天等三十六路”，得户873781，人口4754975，完成了金原有版图内北方人口“编户”登记。蒙哥汗二年（1252）“秋七月，命忽必烈征大理”，1253年“籍汉地民户”，“增户二十余万”[9]，这是平定云南大理国后的人口登记，因为在元朝四等人制中，灭南宋以前平定的大理国之民被纳入“汉民”管理。至元七年（1271）元朝即将建立，“又籍之，又增三十余万”[10]。至元十三年（1276）灭南宋，实现全国统一，在全国进行全面的行政管理体制建设，“至元平宋，全有版图。二十七年，又籍之，得户一千一百八十四万八百有奇”[11]。统计时间为元灭南宋的1276年至至元二十七年（1290），在此基础上确立了“一万五千户之上者为上州，六千户之上者为中州，六千户之下者为下州”，“六千户之上者为上县，二千户之上者为中县，不及二千户者为下县”[12]的标准。这说明元代的行政管理体制和行政区划是以区域人口为基础确立的，户籍人口成为行省下各级政区路、府、州、县的设置标尺，正如李治安所说“元朝廷统一以户口数确定州县等第，不足下州和下县最低户口额度的，被强制省并”[13]。故元人说：“国家监前代郡守专政之弊，各路设总管府以治民，万户府以统军。使民输粟以赡军，军执兵以卫民，军民相需以成治安，万世之良法也。”[14]元朝地域征服、区划设置与户口调查同步进行，在征服区域“画境为制”，所设行政区域的层级、等分均以户口为依据。所以元朝人口登记是行政区划的基础，研究元朝行政区划，必须在人口管理视角下进行探讨。 元朝行省之下路、府、州、县四等制行政区划以人口数为标尺进行设置，因为国家设置行政区划的核心要素为“掌土治民”。所谓“掌土”，即在行政区划内实施的土地管理方式，在边疆特别表现为对疆域领土的管控，其实质则表现为国家对土地资源的占有形式、土地开发制度和土地的收益管理，以及实行土地清丈。所谓“治民”，则是对行政区域内人口管理的方式，国家治理下的正式政区完全实现了政区内各民族的编户籍民[15]。元朝正是在多次全国户口调查基础上完成行政区划制度创设。但是，这项制度主要实施地区为汉族居住的中原内陆和原大理国地区，全国共设路185，府33，州359，军4，安抚司15，县1127，“汉、唐极盛之际，有不及焉。盖岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内陆”[16]，也就是说元朝统治体制与唐宋相比最大的区别在于“去羁縻化”，改唐宋对西南少数民族的间接羁縻统治为直接统治[17]。 然而情况并非完全如此，检索元代相关文献，均无法找到处于今贵州和广西西部的十五安抚司和云南行省西南边地的“甸寨军民等府”[18]人口记录，说明安抚司和“甸寨军民等府”等，是元代创设的不以人口统计为基础的特殊政区，是元朝采取的适应西南边疆民族结构、复杂地理生态环境和国际地缘政治演变的，以族群群落为基础的特别管理方式。因为这些地区的民族群落是在元朝时期才逐渐纳入统治范围的，元朝缺乏对这类西南民族族群或群落基本状况的详细认知，无法进行人口统计，故而不能用人口作为设置行政区划的标尺在这些地区进行行政区划设置，只能设置特殊政区，对族群或群落进行管理。这正是元朝特殊政区与内陆正式政区的差别之所在，其核心是人口管理方式的差异。 二、湖广行省十五安抚司与“溪洞蛮夷”群落管理 《元史·地理志·序》概述至元二十七年（1290）全国性户口总数记录后特别说：“而山泽溪洞之民不与焉。”[19]这段史料中有两处难以理解：其一，统计“南北之户总书于策”的全国人口数据时，为何特别说明“山泽溪洞之民不与焉”？其二，既已说明至元二十七年全国为“路一百八十五，府三十三，州三百五十九，军四，安抚司十五，县一千一百二十七”[20]，为何在后文却说“唐以前以郡领县而已，元则有路、府、州、县四等。大率以路领州、领县，而腹里或有以路领府、府领州、州领县者，其府与州又有不隶路而直隶省者，具载于篇”[21]，为何“具载于篇”的行政区划为路、府、州、县而没有军和安抚司呢？ 事实上，元朝通过军事征服建立起疆域辽阔的大帝国，对于如何治理这个空前的统一多民族国家，元朝没有既定的管理模式，而是在征服和统一过程中，在蒙古社会原有的管理体制基础上吸收了宋朝制度，逐渐发展为一套独特的体系。湖广行省十五安抚司的形成，就是这一过程的典型体现。元代的安抚司是从唐代的安抚使、宋代的西南边疆军政统筹机构安抚司演变而来。在进行统一全国的军事征伐时，元朝曾一度注重沿袭南宋的边疆军政统筹机构模式，在征服战争的前沿或其统一过程中的活动边疆地带设置过大量的安抚司，以承担镇戍和诏谕民众的任务。当新征服地区逐渐建立起行政管理体制后，这些作为军政统筹机构的安抚司就被撤销或直接改为路总管。元平宋时，元军深入南宋地区，安抚司随着征服区域的扩大及沿边地带的推进而广泛设置，从至元十年（1273）到至元十三年（1276），一度设置安抚司达46个之多。大约从至元十四年（1277）起至至元十七年（1280），凡元朝统治稳定的地区，在建立正常的行政区划体制时，安抚司又被逐一罢废，大多转为路、府、州等行政区划。然而，湖广行省的十五安抚司却始终未能完成军政统筹的任务，一直被保存下来。湖广行省十五安抚司是：播州沿边安抚司、思州军民安抚司、庆远南丹溪洞等处军民安抚司、乾宁军民安抚司、顺元等路军民安抚司、新添葛蛮安抚司、卢番静海军安抚司、程番武胜军安抚司、方番河中府安抚司、卧龙番南宁州安抚司、金石番太平军安抚司、小龙番静蛮军安抚司、大龙番应天府安抚司、罗番遏蛮军安抚司、洪番永盛军安抚司。其地域集中在湖广行省的西部边缘地带，大约为今贵州和广西西部，唐宋王朝曾经视为化外的“溪洞蛮夷”“獠夷不沾王化”[22]的地区，在十五安抚司所处的区域内“大主小酋，棋错辐裂，连数千里”[23]，故在宋元文献中常将生活在这一区域的少数民族群落称为“溪洞蛮”或“溪洞蛮夷”，如《宋史·蛮夷传·西南溪洞诸蛮》等。在元朝统一进程中，“溪洞蛮夷”地区地理环境和民族群落组织特殊性与内陆差异巨大，统治难以深入，不得不进行长期的军事征讨与招抚，致使元朝为平定南宋军事征战需要而建立的军政统筹管理机构安抚司在这一区域被迫长期保存下来，成为湖广行省西部的溪洞民族地区的特殊政区，具有军政管控一体的职能[24]，成为与路、府、州、县等正式政区并列的西南民族地区的特殊政区形式，开西南民族土司政区的先河。 元朝设置的湖广行省十五安抚司不以人口统计为基础，而是以民族群落为单位，设置“蛮夷官”进行管理。元朝大约在至元十六年（1279）基本征服西南八番、罗氏等国，设置安抚司，初期元朝希望对归附的“溪洞”民族群落“图地籍民”[25]，设置路、府、州、县。至元十六年“宣慰使塔海以西南八番、罗氏等国已归附者，具以来上，洞寨凡千六百二十有六，户凡十万一千一百六十有八。西南五番千一百八十六寨，户八万九千四百。西南番三百一十五寨，大龙番三百六十寨”[26]，可见，至元十六年对“溪洞蛮夷”的人口统计相当不充分，有的地方没有人口数，反而溪洞民族群落的基础单位“寨”“洞”则调查清晰。“西南八番、罗氏等国”共计3487个“寨”“洞”，说明“寨”“洞”是“溪洞蛮夷”区内群落的基本组织单位，是由先秦至唐宋长时期在黔、桂喀斯特地貌地区逐渐形成的民族群落。“溪洞蛮夷”，所谓的“溪”即河流水溪畔的平地；所谓的“洞”或“峒”“垌”，则为喀斯特山林或峰林下的山间小盆地。在这样的地理条件下，各民族群落以“溪”“洞”为依托生存发展，在每个“溪”或“洞”中形成若干“寨”的群落。元朝招抚“洞”“寨”归附后，难以管理数以千万计互不统属的“洞寨”群落，于是任命归附的溪洞群落酋长，“各授蛮夷官”[27]，“溪洞各授土人为蛮夷官掌之”[28]。但因“溪洞蛮夷”“散居山箐，无县邑乡镇”[29]，难以掌控，出现蛮夷官滥置现象，“蛮夷地分，虽不拘常调之处，而所保之人，多有泛滥”[30]。元朝中后期在十五安抚司下按群落或寨落为组织单位，按“溪”“洞”地理分布特点，对“溪洞”群落进行整合，设置为339个蛮夷官，作为基层管理单位。蛮夷官常以“某某等处”命名，如“雍真乖西葛蛮等处”“平头著可通达等处”“骨龙龙里清江水楼雍眼等处”“高桥青塘鸭水等处”蛮夷官等，或以几个群落的复合名命名，或以几个甚至几十个自然寨、洞合并称之，如“九十九寨蛮”“三寨猫犵剌等处”“硬头三寨等处”等[31]。蛮夷官清楚表现出寨洞整合特征，体现了元代蛮夷官设置是一种相邻民族群落初步整合下的设置，分属于十五安抚司管理[32]，形成安抚司—蛮夷官—洞寨管理模式，所以元朝十五安抚司所处的今贵州、广西西部是没有进行人口统计和户籍管理的特殊政区。 从地理分布态势及民族构成来看，湖广行省十五安抚司的设置，揭示了元代政治地理格局和征服统治在面对国家与族群性之间难以逾越的鸿沟时，国家通过特殊行政区划的创设实现了对“溪洞蛮夷”的组织管理。安抚司作为特殊行政区划，成为元朝在西南民族地区的特殊政区管理模式之一，其管理基础为“溪洞”群落或寨落。 三、云南行省户籍管理与特殊政区 元朝行政区划的创设以区域户籍管理及人口的社会发展程度为基础，针对不同地区的情况，实行因地制宜的建置。对于在云南历史上曾经建立区域性的民族政权，实行过一套完整而独具特色的行政区划体制的地方，元朝将其纳入大一统的管理体系之下，设立云南行省及其路、府、州、县正式政区进行管理；而对辖境内特殊的地理、民族区域，则采取了与内陆不同的特殊管理方式。 元代云南行政区划的创设随着军事征伐的完成逐步进行。南宋宝佑元年（1253），蒙古平云南大理政权，次年冬，宪宗“留兀良合台攻诸夷之未附者”[33]。经过多次战争，终于“平大理五城八府四郡，洎乌、白等蛮三十七部。兵威所加，无不款附”[34]。“丁巳，以云南平，遣使献捷于朝，且请依汉故事，以西南夷悉为郡县”[35]。即元宪宗五年（1257），兀良合台随蒙古军平定大理国，以总督军事之职留镇大理（今大理古城），遂向元宪宗蒙哥建议仿照西汉经营西南夷、设置郡县的做法，将蒙元前期军民合一的军政组织移植到云南，在原大理国区域内设置万户、千户、百户等有行政区划性质的组织，进行军政管控，可视为元朝依照内陆体制在云南建立郡县行政区划的开端，这是在人口管理的基础上进行的。《元史》载：“自兀良合带镇云南，凡八籍民户，四籍民田，民以为病。”[36]可见，元代云南行政区划的创设实质上就是籍民户口、控制人口的过程。元朝统治向边疆民族地区深入的同时均进行“籍户编民”，至元四年（1267）九月庚戌，世祖“遣云南王忽哥赤镇大理、鄯阐、茶罕章、赤秃哥儿、金齿等处，诏抚谕吏民。又诏谕安南国，俾其君长来朝，子弟入质，编民出军役、纳赋税，置达鲁花赤统治之”[37]。至元十一年（1274），在云南“阅中庆版籍，得隐户万余，以四千户即其地屯田”[38]。至元十六年（1279）纳速剌丁为云南诸路宣慰使都元帅，“迁帅大理，以军抵金齿、蒲、骠、曲蜡、缅国，招安夷寨三百，籍户十二万二百，定租赋，置邮传，立卫兵”[39]。随着边疆少数民族地区“籍户编民”活动的广泛展开，元朝对云南地方的统治越见深入。 元初，云南先行平定地区比照内陆的做法进行相对充分的人口调查和户口登记，故至元十年（1273）闰六月丙子，“以平章政事赛典赤行省云南，统合剌章、鸭赤、赤科、金齿、茶罕章诸蛮”[40]。赛典赤下车伊始，即把人口调查和招抚少数民族作为出镇云南行省最重要的任务，凡归附者都统计其人口，如至元十二年（1275）二月乙丑，“宋福州团练使、知特摩道事农士贵，率知那寡州农天或、知阿吉州农昌成、知上林州农道贤，州县三十有七，户十万，诣云南行中书省请降”[41]。赛典赤对云南人口的统计甚至深入民族部落，曾于至元十二年七月壬申“签云南落落、蒲纳烘等处军万人，隶行中书省”[42]。元朝对云南进行详细的户籍调查，连同至元十一年赛典赤“访求知云南地理者，画其山川城郭、驿舍军屯、夷险远近为图”[43]等措施一道，为云南行省行政区划创设的条件。至元十二年，赛典赤“奏：'云南诸夷未附者尚多，今拟宣慰司兼行元帅府事，并听行省节制。’又奏：'哈剌章、云南壤地均也，而州县皆以万户、千户主之，宜改置令长。’并从之。十三年，以所改云南郡县上闻。”[44]由此可见，云南虽然是西南少数民族地区，但曾经有南诏大理国政权行政区划的基础；元朝统一云南以后，又对云南进行了相对充分的人口调查和山川形便的考察，在这样的历史、人口和经济状况的基础上，元朝得以在云南实施“皆赋役之，比于内陆”[45]的赋役政策和与内陆一致的路府州县行政区划制度。毫无疑问，这是建立在掌控了云南民族人口状况的基础上的。 从行政区划的角度看，元朝的云南行省政区亦“比于内陆”，实施的是正式政区制度。但云南毕竟是边疆少数民族地区，元朝的户籍调查难以在历史政区设置基础薄弱的偏远民族地区深入，因而云南沿边地带长期设置宣慰司都元帅府或宣慰司管军万户府。宣慰司都元帅府或宣慰司管军万户府一类特殊行政机构的存在，说明云南是元朝始终存在着军事招捕任务的地区，在云南行省的统辖范围内也始终存在着元朝未能完全控制和管理的民族人口。元初在创立云南行省时曾多次“籍云南新附户”[46]，但是元朝对云南人口的统计因世居民族众多以及社会发展程度差异甚大而无法统一标准，仅以至元十五年（1278）“以云南境土旷远，未降者多，签军万人进讨”后同一年中对云南民族人口的统计情况看，五月“丁丑，云南行省招降临安、白衣、和泥分地城寨一百九所，威楚、金齿、落落分地城寨军民三万二千二百，秃老蛮、高州、筠连州等城寨十九所”[47]；至元十六年六月，“云南都元帅爱鲁、纳速剌丁招降西南诸国。爱鲁将兵分定亦乞不薛。纳速剌丁将大理军抵金齿、蒲骠、曲腊、缅国界内，招忙木、巨木秃等寨三百，籍户十一万二百。诏定赋租，立站递，设卫送军”[48]。可知元朝对云南招降的民族人口的认识和统计差异巨大：有的地区元朝能够“比于内陆”籍民到户，如大理、威楚、曲靖等靠内陆区；有的地区对招降的民族只能以城寨聚落为统计基础，如临安49、白衣、和泥、秃老蛮、高州、筠连州等。还有一些地方，则仅因其酋长归附而只了解该酋长统属情况，如至元二十七年（1290）“丙寅，云南阇力白衣甸酋长凡十一甸内附”[50]。由于云南内部民族众多和社会经济发展的差异，尽管元朝在云南竭力进行人口统计，甚至达到“八籍民户，四籍民田，民以为病”的程度，但是元朝对云南人口的统计和人口管理是非常不充分的，故《元史·地理志·云南行省》的记载不得不特别说明，“云南诸路行中书省，为路三十七、府二，属府三，属州五十四，属县四十七。其余甸寨军民等府不在此数”[51]，表明云南行省行政区划总体基于较充分的人口调查和统计而“比于内陆”，设置路、府、州、县；但对于部分元朝既不能完成其人口调查也无法掌控其人口的少数民族地区，则不得不采取了变通的管理模式——基于控制其土著酋长而任命为土官的“甸寨军民等府”制。故至元二十八年（1291）二月，“以云南曲靖路宣抚司所辖地广，民心未安，改立曲靖等处宣慰司、管军万户府以镇之”[52]。至元三十年（1293）左右，元朝征讨缅国，在疆域拓展区域逐渐设立行政建制，“金齿新附孟爱甸酋长遣其子来朝，即其地立军民总管府”[53]。“金齿新附”乃是元朝在以金齿为军事重镇征缅过程中疆域扩大时建立的行政区，包含蒙怜路、蒙莱路、蒙光路和顺贞路等[54]。又至元三十一年（1294）四月己酉，“以金齿归附官阿鲁为孟定路总管，佩虎符”[55]，就是这类特殊管理模式的代表，其特点是不打破当地原有的族群组织结构，以族群部落为基础，虽然设置为某某路，但是并不进行人口统计和依据人口情况在路之下设府、州、县等。所以，元代云南行省形成了两套管理制度，一套施行于户籍统计相对充分的地区，以人口统计为依据，设置路、府、州、县，其基本管理方式是“皆赋役之，比于内陆”；另一套则在行政区划上虽然以路为名，但实际上是依靠土著酋长管理的“甸寨军民等府”特殊政区制度。 云南行省没有进行户口登记、依靠土著酋长管理的“甸寨军民等府”特殊政区，主要设在元代开拓疆域后设置的宣慰司区域，如银沙罗等处宣慰使司都元帅府。银沙罗甸在今云南省临沧市沧源县，泰定四年（1327）元朝派云南行省谋粘路土官赛丘罗前往招降八百媳妇国，赛丘罗完成招降任务返回时，途经银沙罗甸，被“银沙罗土官散怯遮杀”，于是泰定帝敕谕云南王遣人招谕银沙罗土官[56]。文宗天历二年（1329）二月“云南行省蒙通蒙算甸土官阿三木，开南土官哀放，八百媳妇、金齿九十九洞、银沙罗甸，咸来贡方物”，表明归附，元朝遂于天历二年二月乙卯，置银沙罗甸等处宣慰司都元帅府[57]。在宣慰司下没有按内陆方式设置路、府、州、县等政区，而是保留当地族群原来的组织结构，即所谓的“八百媳妇、金齿九十九洞、银沙罗甸”进行军政管控。元朝中后期以大理金齿等处宣慰司都元帅府继续开疆拓土，深入到今缅甸境内，“金齿木朵甸户口增殖，立下路总管府”“立通西军民府”等[58]。元代后期大理金齿等处宣慰司统辖区内又增加了木邦路军民府、孟定路军民府、谋粘路军民府、南甸军民府、六难路甸军民府、陋麻和管民官、云龙甸军民府、缥甸军民府、二十四寨达鲁花赤、孟隆路军民府、金齿孟定各甸军民官、孟爱等甸军民府、蒙兀路、通西军民总管府等[59]。 在云南行省开疆后的靠外宣慰司区域虽设置高层统县政区“路”，但路则设于特殊政区“甸寨军民等府”下，元朝并不直接治理人民，其内部管理仍以土著酋长归附为基础。这种极边地带的特殊政区“甸寨军民等府”，是元代在西南边疆新拓区域的特殊设置，带有很强的羁縻性，仅“置此羁縻之”[60]，“立其酋长为帅，三年一贡方物”[61]，属宣慰司管辖。云南行省内部特殊管理模式的存在，其根本原因与元朝对特殊地区特殊人口的社会发展程度的认识是密不可分的。 结语 行政区划设置的目的是治理地方，其直接管理的对象是地方上生活的人民，故创建行政区划必定以人口的管理为基础。惟有根据区域人口的数量、特质、民族构成及其社会发展程度来进行行政区划制度的建设，方能顺利达到掌土治民的目标。从分布地域上看，中国境内种类众多的少数民族基本分布于内陆汉人外环地带之南、北、西和西南辽阔地带，少数民族存在着北方民族与南方民族的巨大差异，即便在西南各自聚居的族群部落之间也互不统属。民族构成影响下的人口差异主要是针对内陆汉民族和不同少数民族而言的。中国边疆地区的少数民族与汉族人口的差异不仅仅表现在语言、风俗等外在方面，更主要的是不同民族人口的社会发展程度差异，即不同民族的内在社会结构、生产力、生产方式、阶层或族群内部的领属结构以及原有管理方式等因素的差异。对于少数民族地区，在其被征服或纳入中央王朝统治的过程中，除了在地域上必须划分不同层级的行政区域外，还需要创制适合“土著”族群人口社会发展程度的行政管理体制。因此，元朝在统一全国的过程中，在地域上将南宋内陆及其原有的边缘羁縻地区一并纳入版图，曾经作为唐宋边疆的西南民族地区被视同内陆，地域上的区划已“无阃域藩篱之间”[62]。同时，元朝的统治民族已由汉族变成了少数民族蒙古族，对于统治民族蒙古族而言，汉族与西南少数民族都是异族。在元代蒙古人、色目人、汉人和南人的四等人制度中，西南少数民族依据被征服或归附时间的先后，有的被视为汉人，有的被视为南人，这从根本上打破了汉族王朝原有的“夷夏之别”。由于“蒙古统治者将汉地和其他少数民族居住地一概当作被征服地区，而与中原王朝将边疆地区视作蛮夷之地的传统观念截然不同”，故元代实施较为直接的治理边疆的政策[63]。 然而，元朝以内陆汉人社会为基础和唐宋制度为模板进行的行政区划体制设计，尽管对西南民族地区进行了全面的“画境之制”，但在行政管理上则难以实现“掌土治民”，未能完全掌控西南民族区域作为生产要素的耕作土地和人民；部分偏远西南民族地区难以适应内陆建立在汉族人口管理基础上的路、府、州、县正式政区管理制度，必将要求创设一种既能保持该地区稳定又能实现对辖区内所有民族群落管理的政区模式。所以，元代实行湖广行省十五安抚司“溪洞蛮夷”群落管理的特殊行政区划。对开疆拓土纳入版图的西南边疆地区，同样采取不直接管理人口，而是利用归附元朝的土著酋长代表元朝进行统治的方式，即在云南行省下设置“甸寨军民等府”等特殊政区，带有很强的羁縻性。元朝在西南民族地区的特殊政区创制，以民族部落或群落为基本单位的族群管理，适应当时民族地区社会发展情况，有效地管控了西南边疆民族，维护了国家统一和边疆稳定。